沈阳市数据要素市场化发展现状与对策研究
潘宏 姚树中 刘铭宇 刘宁
2025年3月5日的十四届全国人大三次会议上，国务院总理李强作政府工作报告提出，“加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。”2024年，党的二十届三中全会提出，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。2023年12月31日，国家数据局等17部门联合制定的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026 年）》提出，“充分发挥市场机制作用，推动数据资源有效配置，强化企业在激活数据要素价值中的主体地位”。目前，全国各地踊跃践行数据要素市场化配置改革，以北京市、深圳市、上海市为代表的一些城市其探索过程和实践方法值得借鉴。相较之下，沈阳市的数据要素市场化建设仍处于起步阶段，数据要素市场体系整合程度低、数据流通机制不健全。当下，亟须把握好激发数字经济创新活力的新机遇，加快打造立足沈阳、辐射全省乃至东北地区的数据要素市场化配置平台，培育新质生产力，助推辽宁实现全面振兴新突破。
一、中央出台数据要素市场化相关政策
2024年以来，我国始终坚持以深化数据要素市场化配置改革为主线，深化完善数据要素基础制度建设。国家数据局印发的《数据领域名词解释》给出了“数据要素市场化配置”的官方释义：“通过市场机制来配置数据这一新型生产要素，旨在建立一个更加开放、安全和高效的数据流通环境，不断释放数据要素价值。”2024年1月1日起，财政部会计司发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》正式施行，规范了企业数据资源的会计处理，为数据资产入表提供了政策指导。2024年9月25日，国家发展改革委等部门联合编制的《国家数据标准体系建设指南》提出，“到2026年底，基本建成国家数据标准体系，制修订30项以上数据领域基础通用国家标准，形成一批标准应用示范案例，建成标准验证和应用服务平台，培育一批具备数据管理能力评估、数据评价、数据服务能力评估、公共数据授权运营绩效评估等能力的第三方标准化服务机构”。2024年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），旨在加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，在确保安全的基础上让数据“供得出、流得动、用得好”。为贯彻落实《意见》等文件要求，促进公共数据资源合规高效开发利用，规范公共数据资源登记工作，国家数据局于2024年10月12日会同有关部门研究起草了《公共数据资源登记管理暂行办法》。2024年12月，财政部《数据资产全过程管理试点方案》印发并试行，旨在充分释放数据要素价值，防范数据资产价值应用风险，促进各地形成有效的数据资产管理模式。
二、沈阳市数据要素市场化发展现状
沈阳市各级政府、各主体高度重视数据要素基础制度建设和数据要素市场化配置改革，积极落实党和国家的决策部署。2024年3月，数字辽宁建设工作领导小组办公室印发《辽宁省“数据要素×”三年行动总体工作方案（2024-2026 年）》，结合我省实际，从12个行业领域和营商环境出发，明确了我省推进数据要素流动的重点任务及责任分工。2024年5月，辽宁省内首个数据资产登记中心——沈阳市数据资产登记中心正式揭牌，进一步推动了辽宁数据要素市场的规范化发展，提升了数据资产登记、评估、交易等环节的效率和透明度。2024年9月，国内首个“星火·链网”数据资产登记城市节点落户沈阳。经过近3个月的筹备工作，“沈阳数商产业生态联盟”初步组建。2024年，沈阳市责成沈阳联合产权交易所集团整合盘活现有交易场所牌照资源，正在积极推动数据交易所重组设立。沈阳联合产权交易所集团已制定形成了全流程交易制度规则体系，搭建了数据交易全生命周期生态体系，待省数据、金融等部门完成审批流程后，即可开展数据交易业务。
同时，虽然沈阳市财政投入了大量资金，在生产活动中沉淀了大量数据资源，建设了数字平台及系统等，但由于我省暂无配套的数据交易所以及其他相关的数据要素市场化配置支撑，致使数据流通不畅、数据交易活跃度不高、数据要素市场中第三方标准化服务机构较少，零散的组织、机构和平台尚未能形成合力，数据要素的价值难以得到充分释放。沈阳市距离成为全国数商和数据产业快速发展的示范城市仍需一段漫长的历程。
三、国内数据要素市场化先行城市经验借鉴
2025年1月，中国人民大学正式发布了《数据要素市场化推进力指数（2024）研究报告》。该报告揭示，在我国数据要素市场化推进力指数排名中，位列第一梯队的省份（直辖市）包括广东、浙江、北京、上海、江苏、山东、福建、贵州、安徽以及四川。这些地区凭借其坚实的发展基础，在全国数据要素市场化推进过程中，起到了领导和示范的作用。相较之下，辽宁省在数据要素市场化推进力方面处于第二梯队的靠后位置，其在基础环境建设及执行推进等方面仍需进一步提升。为了更好地推动沈阳市的数据要素市场化发展，借鉴我国数据要素市场化先进城市的经验至关重要。
（一）北京市
依托数据资源与平台经济的深度整合，率先构建了国内领先的数据要素市场。北京国际大数据交易所已发展成为全市数据交易、登记、评估及规范流通的核心平台，率先实施并落实了关于数据产权和收益分配的制度，确保了数据资源的合理归属和公平配置。北京国际大数据交易所重点推动“可用不可见、可控可计量”创新型数据交易模式，通过市场化手段进行数据确权，促进了数据价值在多种场景下的安全流通，这种尝试在全国范围内具有显著的领先地位。此外，北京作为数据资源丰富的政治经济中心城市，注重发挥企业、高等院校及科研机构在数据要素市场化建设中的主导作用，通过积极推动数据资源对社会的开放共享等措施，促进数据要素人才流动，深化数字标杆城市建设。
（二）深圳市
以深圳数据交易所为枢纽，在地方数据要素市场化配置改革方面取得了显著的领先地位。截至2024年8月31日，深圳数据交易所累计实现交易额达123.76亿元人民币，其中跨境交易额为2.34亿元。深圳数据交易所上市的交易标的共计2551个，涉及超过70个行业领域，279个具体应用场景，并首发超过1000个垂直行业的多模态数据集。此外，已设立46家数据要素服务工作站，服务范围覆盖18个省级行政区、31个城市，其中深圳市内设有9家。深圳数据交易所已吸引超过4300家平台参与主体，包括数据供应商、数据购买方、数据销售方及第三方服务机构，其业务覆盖全国32个省级行政区，形成了一个以深圳为中心、辐射全国并面向全球的数据交易市场体系。
（三）上海市
2023年以来，上海数据交易所数据交易额不断攀升，保持每月稳步增长态势，全年数据交易额超11亿元，累计挂牌数据产品2100个，数据要素市场日益壮大。依托上海数据交易所，浦东新区正在加快建设国内首个数据要素产业集聚区。2024年1月22日中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，在构建数据要素市场方面提出了一系列改革举措，在构建数据要素市场化配置等方面赋予了浦东新的试点任务，为上海数字经济发展注入新动能。由点带面，浦东新区正在形成“大兵团作战”的强劲势头，目前张江科学城已初步建成了国内首个数据要素集聚区，集聚了以上海数据交易所为枢纽、联动上海在线数字经济生态园、浦东软件园、陆家嘴数智天地、金融数据港、浦东数商云港等“一核三园两港”六个园区。由此，浦东的数据产业集群已初具规模，数据要素市场化配置体制机制亦日趋成熟。
四、加快推进沈阳市数据要素市场化的对策建议
（一）成立东北区域数据交易所，构建东北数据要素流通枢纽
一是尽快成立东北区域数据交易所。现阶段沈阳市具备做大做强数据要素市场化的先决条件，但由于省域内没有交易所，数据要素市场化流程中最核心的步骤“数据交易”只能通过域外交易或场外交易来实现。为此，建议待时机成熟时，通过在沈阳市成立东北区域数据交易所来服务全市和全省的数据要素市场，并向外辐射整个东北地区，构建整个东北地区的数据要素流通枢纽。二是加强区域法治保障。加快推进数据领域地方立法，出台沈阳市数据交易办法，完善数据交易法治体系。建立数据纠纷调解机制，将数据纠纷纳入仲裁体系，依法高效解决数据交易过程中可能遇到的问题，为数据交易提供良好的法治环境，促进数据交易体量上升。
（二）培育第三方标准化服务机构，提升沈阳市数据要素金融服务水平
一是推动沈阳市内高校、科研院所等为培育第三方标准化服务机构提供智力和技术支持。建议按照《国家数据标准体系建设指南》的要求，聚焦数据管理能力评估、数据评价、数据服务能力评估、公共数据授权运营绩效评估等能力，联合政府和企业等开展科研和培训，为进一步完善优化沈阳市的数据要素市场化配置做出贡献。二是更新与拓展沈阳市内会计师事务所的业务范围。建议尽快培养并提高会计师事务所服务数据要素市场化的实操能力（重点包括企业数据资产入表相关的会计账务处理、涉税会计处理等），实现当前阶段省内会计师事务所数据要素市场化相关服务业务上“零”的突破。三是以会计师事务所的数据要素标准化商用服务为核心，构建沈阳市数据要素市场中的第三方标准化服务机构集群。重点吸引律师事务所等法律相关机构和组织，以形成我省数据要素市场化建设的坚实合力。四是依托第三方标准化服务机构集群，加快推动沈阳市公共数据资源开发利用。根据《关于加快公共数据资源开发利用的意见》的指导，建议开展公共数据授权运营绩效评估示范，打造公共数据授权运营示范场景，评价公共数据质量，为其授权运营提供保障。
（三）鼓励企业数据资产入表，盘活沈阳市数据要素市场
一是鼓励有条件的企业实践数据资产入表。对于沈阳市的企业来说，推动数据资产入表有助于更好地反映企业的估值，推进企业融资，增强吸引力，帮助企业更深度地参与资本市场、获取产业支持。二是建议由沈阳市财政牵头，聘请深圳数据交易所、上海数据交易所等具备成熟经验的机构专家来为市内企业开展数据资产入表流程培训（包括数据盘点和梳理、数据合规与确权、数据资产列报与披露、数据资产登记与交易等），交流分享其他城市企业的成功案例等。三是强化企业数据资产入表的安全治理。发挥第三方标准化服务机构集群的力量，解决企业数据资产入表的基本法律问题，为数据合规、确权和安全保护提供保障。同时建议积极响应财政部《数据资产全过程管理试点方案》的要求，避免企业出现数据资产违规入表、违规融资和非法倒卖个人信息等行为。四是借助沈阳市数据资产登记中心的职能，积极推进数据资产的登记工作。建议遵循“所登分离”的业务逻辑，区别数据资产的登记业务与交易业务，分别壮大数据资产登记中心的登记业务体系和发展数据交易所为核心的交易业务体系，促进两条业务线同时发展，协同共进，避免职能混乱造成的效率低下问题。
（四）建设可信数据空间，打造沈阳市数据要素市场化配置改革创新引擎
一是推动可信数据空间建设。2024年11月，国家数据局印发《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》（以下简称“行动计划”），指出可信数据空间是基于共识规则，联接多方主体，实现数据资源共享共用的一种数据流通利用基础设施。《行动计划》还提出，到2028年，在全国建成100个以上可信数据空间。建议沈阳市政府紧密遵循政策导向，强化校企联合培养，鼓励企业与高校、科研院所共建实验室、实习实训基地，加强可信数据空间技术开发、数据分析、数据合规、数据服务等专业人才培养，在可信数据空间运营、技术、生态、标准、安全等体系方面取得突破。二是组织建设“沈阳数据要素市场化创新实验室”，作为“有为政府”与“有效市场”的连接器。其核心功能为帮助企业清晰洞察市场需求变化，助力企业紧密围绕市场需求为核心导向，充分激发并发挥企业的创新潜能与优势，深度挖掘并构建多元化的数据要素应用场景，将前沿的创新成果高效转化为市场认可度高、竞争力强劲的产品与服务。
